1. 처분 개요
가. 청구법인은 2020.1.6.부터 2020.2.24.까지 태국 소재 ○○○ 등(이하 ‘쟁점 수출자’라 한다)으로부터 수입신고번호 ○○○호 등 13건으로 ○○○(이하 ‘쟁점물품’이라 한다)을 수입하면서, 한국프라스틱공업협동조합연합회(이하 ‘추천기관’이라 한다)에 실수요자 자격으로 할당관세 추천을 받아 할당관세율 0%를 적용하여 수입신고하였고, 처분청은 이를 수리하였다.
나. 2021년 산업통상자원부의 국정감사에서 폴리에틸렌 할당관세 추천대상자의 관리 소홀로 관세포탈 의혹이 제기(2021.10.21.)되어, 관세청장은 최근 2년간 폴리에틸렌 할당관세를 적용받은 업체 250개社를 대상으로 추천대상자의 자격 적정성을 분석하였고, 그 결과 생산시설이 없는 도매업체임에도 실수요자 자격으로 할당관세를 추천받아 관세포탈 혐의가 의심되는 업체를 선정하였다.
다. 처분청은 2021.11.26. 관세청장의 ‘폴리에틸렌 할당관세 부당 적용을 통한 관세포탈 혐의’ 조사 지시에 따라서 2022.1.13. 청구법인을 방문하여 쟁점물품에 대하여 할당관세 추천내역과 할당관세를 추천받아 수입한 쟁점물품의 국내 처분(제조, 가공, 판매) 내역에 대한 증빙자료를 요청하여 제출받아 검토한바, 청구법인은 할당관세를 적용받아 수입신고한 36건 중 13건은 실수요자 자격으로 추천신청을 하였고, 구비서류 중 ‘용도 내 사용각서’(직접 원료 사용, 제3자 제공 또는 양도 불가능 기재)를 작성·제출하여 할당관세 추천을 받은 것을 확인하였다. 또한 청구법인이 실수요자 자격으로 할당관세를 신청 및 적용받아 수입한 폴리에틸렌 13건, ○○○kg에 대하여 실제 사용하지 않고 전량 국내 거래처에 판매한 사실도 확인하였다.
라. 이에 처분청은 청구법인이 실수요자인 것처럼 ‘용도 내 사용각서’를 허위로 작성한 후 추천기관에 제출하여 부당하게 할당관세를 추천받은 사실을 확인하고, 청구법인 및 대표이사 A를 「관세법」 제270조 제1항 제1호 관세포탈죄를 적용하여 2022.8.4. 서울중앙지방검찰청에 고발(송치)하였다.
마. 또한 처분청은 청구법인이 부당하게 할당관세를 추천받아 수입신고한 13건에 대해, 2023.3.6. 할당관세(관세율 0%) 적용을 취소하고 실행관세율(6.5%)을 적용하여 관세 ○○○원, 부가가치세 ○○○원, 가산세 ○○○원, 합계 ○○○원을 경정·고지(이하 ‘쟁점 처분①’이라 한다)하였다.
바. 한편 청구법인은 가산세 감면에 대한 정당한 사유가 있다면서 2023.5.10. 처분청에 가산세 감면을 신청하였으나, 처분청은 2023.5.16. 이를 거부(이하 ‘쟁점 처분②’라 하고, 쟁점 처분①과 쟁점 처분②를 합하여 ‘쟁점 처분’이라 한다)하였다.
사. 청구법인은 이에 불복하여 2023.6.1. 각 심판청구를 제기하였다.
2. 청구법인 주장 및 처분청 의견
가. 청구법인 주장
(1) 청구법인은 적법하게 할당관세를 적용받았다.
(가) 쟁점물품은 공표된 할당관세 추천 요령에 따른 할당기준을 충족한다.
「관세법」 제71조에서는 원활한 물자수급 또는 국내가격 안정을 위하여 필요한 경우 저세율의 할당관세 적용이 가능하도록 규정하고 있고, 「관세법 제71조에 따른 할당관세의 적용에 관한 규정」(2019.12.31. 대통령령 제30315호)을 통해 폴리에틸렌에 대하여 2020년 1월 1일부터 2020년 12월 31일까지 10만 2,000메트릭톤에 대해 할당관세를 적용하도록 공표하였고, 수입 규격·용도를 제한적으로 규정하지 않았다.
‘산업통상자원부 소관품목에 대한 할당관세 추천요령(산업통상자원부 공고 제2020-3호, 2020.1.2.)’ 제3조(추천 대상자)에서 “추천대상자는 할당관세 적용품목을 수입하고자 하는 자로 한다”라고 규정하고 있고, 폴리에틸렌 추천기관은 ‘폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2020-1호, 2020.1.2.)’을 통하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 추천 대상자로 규정하면서 ‘실수요자’의 범주(정의·요건·제약사항 등)에 관한 지침이나 내용은 없다.
「대외무역법」 제2조에서 “무역거래자란 수출 또는 수입을 하는 자, 외국의 수입자 또는 수출자에게서 위임을 받은 자 및 수출과 수입을 위임하는 자 등 물품등의 수출행위와 수입행위의 전부 또는 일부를 위임하거나 행하는 자를 말한다”라고 정의하고 있다.
따라서 청구법인은 쟁점 수출자로부터 쟁점물품을 수입하여 이를 식품포장 필름, 일회용 위생제품, 포장재, 전자 가전산업 등 각 산업 분야의 여러 중소기업에 공급 판매하는 무역업자(무역거래자)로서, 폴리에틸렌 할당관세 추천 요령상 명시된 추천 대상자에 부합하는 사업자이다. 이에 관한 거래증빙 일체를 추천기관에 제출 입증한 바 있으므로, 관련 규정상 요구되는 폴리에틸렌 할당관세 추천 대상자의 인적 요건을 충족함이 명백하다.
(나) 청구법인의 사업자등록증에는 명백하게 ‘제조자’임이 명시되어 있다.
청구법인은 사업자등록증상 업태가 ‘제조’로 기재되어 있는 명백한 제조자이다. 하지만 처분청은 이러한 사실을 인지하고 있음에도 불구하고 의도적으로 인터넷 포털사이트 검색을 통한 공신력 없는 자료를 통해 청구법인이 단순한 도매 및 소매업자라고 주장하고 있다.
청구법인은 2020년 1월 2일경 ‘폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2020-1호)’을 확인한 후 추천기관에 제조자로서의 할당 추천신청 방법에 대해 문의하였고, 추천기관에서는 사업자등록증상 업태가 ‘제조’로 기재되어 있으면 실수요자로서 용도 내 사용각서를 제출하고 추천 및 물량을 할당받을 수 있다고 안내하였고, 당시 규정 및 추천요령상 실수요자를 판단하는 기준이 명확하지 않았기 때문에 추천기관의 안내에 따라 실수요자로 할당추천을 신청하였다.
그럼에도 불구하고 처분청은 ‘2020년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령’ 자격요건에 실수요자, 생산자, 무역업자를 구분하고 있었다는 이유로 청구법인이 ‘실수요자’의 정의에 대해 충분히 이해할 수 있었다는 의견이나, 처분청조차 할당 연간 한계 수량이 적용되기 시작한 2020년부터 2022년까지 그 의미를 명확히 하지 못하여 할당관세 제도의 주무부처인 산업통상자원부장관에게 ‘실수요자’의 정의에 대해 질의하였다.
또한 처분청은 ‘쟁점물품을 투입하여 생산 및 제조할 수 있는 공장 설비’의 유무에 따라 청구법인에 대한 할당관세 추천 자격 당부를 판단하고 있으나, 이러한 기준은 2022년에 이르러서야 ‘2022년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2022-1호, 2022.1.19.)’을 통해 확립된 것이다.
이와 같이 처분청 또한 실수요자의 의미를 파악하기 위하여 산업통상자원부장관에게 질의하였고, 2022년에 이르러서야 ‘실수요자’를 판단하는 기준이 이루어졌으므로 쟁점 처분은 부당하다.
(다) 쟁점물품은 추천기관이 요구하는 할당관세 추천 절차 및 양식을 준수하였다.
‘산업통상자원부 소관품목에 대한 할당관세 추천요령(산업통상자원부 공고 제2020-3호, 2020.1.2.)’ 제4조에서 추천 신청자는 규정상 요구되는 서류를 구비하여 추천기관에 신청하여야 하며, 추천기관의 장은 추천신청 품목이 할당기준에 적합하다고 판단되는 경우 관세할당추천서를 교부하도록 규정하고 있다.
위 추천요령에서 요구되는 구비서류는 관세할당 추천신청서, 선하증권(B/L), 수입대행/공급계약서(체결한 경우), 기타 추천기관의 장이 필요하다고 인정하는 서류이며, 당사는 요구되는 일체의 서류를 추천기관에 제출했고, 수입신고일 이전에 추천기관으로부터 유효한 추천서를 받았다.
또한 청구법인은 수입 후 국내 중소기업에 공급한 거래증빙(원료 반출입 장부, 세금계산서)을 제출하여 사후 보고하였고, 추천기관으로부터 할당관세 신청 및 사후 실적보고 증빙이나 할당추천서의 효력 등에 관하여 일절 문제 제기나 수정 요구를 받은 바 없다.
청구법인은 할당관세 추천기관에 소정의 서류를 제출하였고 해당 추천기관의 판단으로 교부한 할당추천서에 따라 할당관세율을 적용하여 수입신고한 것이므로, “거짓으로 할당관세율을 신고하였다”는 처분청의 의견은 동 규정과 추천기관의 사무에 대한 신뢰에 반하는 것이다.
(라) 추천기관에서 2020년 1월 2일경 최초에 공고하였던 ‘폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2020-1호)’에는 ‘용도 내 사용각서’ 제출 의무가 없었다.
추천기관에서 2020.1.2. 공고한 ‘폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천요령’에는 ‘용도 내 사용각서’ 제출요구가 없었으나, 2020년 1월 15일경 추천기관에서 사전 예고나 유예기간 없이 사용각서를 의무적으로 제출하도록 재공고 하였으므로 2020.1.3.부터 2020.1.13.까지 할당추천을 받아 수입신고한 수입신고번호 ○○○호 등 ○○○은 ‘용도 내 사용각서’의 제출 없이 적법하게 추천기관의 할당 추천을 받았고, 2020.1.16.부터 2020.2.17.까지 할당추천을 받아 수입신고한 ○○○호 등 ○○○은 ‘용도 내 사용각서’를 작성·제출하여 적법하게 할당 추천을 받았다.
또한 청구법인은 2020.1.2. 공고한 ‘2020년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령’ 상에 ‘용도 내 사용각서’ 제출의무가 없었음을 확인하기 위해 2023년 5월경 추천기관을 방문하여 2020년도 최초 공고문의 원본을 요구하였으나, 추천기관 담당자인 B 대리는 ‘서류 보관실의 수해’로 해당 원본을 망실하여 보유하고 있지 않다고 답변하였다.
그럼에도 불구하고 처분청은 현재 추천기관에서도 보유하고 있지 않은 2020년 최초 공고를 근거로 하여 마치 청구법인이 모든 수입 건에 대하여 사용각서를 허위로 작성하여 제출한 것처럼 주장하고 있다.
(마) 쟁점 처분①은 조세법률주의에 반하는 처분이므로 취소되어야 한다.
처분청은 최초 경정고지(특수조사과-2070, 2022.10.7.) 시 경정대상 수입신고번호, 납부할 세액, 세목, 납부기한 및 이의신청 등의 불복기한에 관한 사항만 고지하였을 뿐, 세법상 규정된 ‘경정통지서’에 해당하는 공문이 없으며, 특히 청구법인의 어떠한 행위·사실관계가 어떠한 법령 규정을 위배하여 경정 처분을 받게 된 것인지에 관한 ‘경정사유’의 언급이 없었다.
이에 처분청은 2023.2.20. 절차상 하자의 이유(경정통지서 없이 경정통지)로 세액경정처분을 취소하는 (감액)세액경정통지서를 청구법인에게 송부(특수조사과-421)하였다.
처분청은 이 후 재경정 처분(특수조사과-521, 2023.3.6.) 시에도 경정사유를 실질적인 경정의 ‘사유(관련 조항, 납세자의 위법 행위 내용 등)’가 아닌 ‘범칙조사결과에 의한 경정’이라는 처분청의 ‘행위’만을 기재하였다.
이는 처분청으로 하여금 자의를 배제한 신중하고도 합리적인 과세처분을 하게 함으로써 조세행정의 공정을 기함과 아울러 납세의무자에게 과세처분의 내용을 자세히 알려주어 이에 대한 불복 여부의 결정과 불복신청의 편의를 주려는 근본취지에 반하는 것이다.
(2) 가산세를 면제할 정당한 사유가 있다.
(가) 청구법인은 합리적 주의를 다하여 할당추천 기준을 확인하였으며, 추천기관의 설명에 따라 일체 서류를 작성하여 적법하게 추천받았다.
쟁점물품은 2019년까지 수입전량에 대해 할당관세가 적용되었으나, 2020년부터 할당관세 추천제도가 시행되어 관련된 매뉴얼이나 정보가 부족했고 소관부처나 협회도 할당관세 추천요령에 관한 설명회나 교육을 별도로 진행하지 않았다.
청구법인은 할당관세 추천과 관련하여 정확한 정보를 확인하기 위해 추천기관에 적극적으로 유선 문의하였고, 추천기관에서는 청구법인이 할당관세 추천 대상자 자격에 해당됨을 확인해 주어 해당 구비서류를 제출하였다.
관세할당 추천 신청서 양식에는 작성 방식에 관하여 별도로 공표된 작성요령 등이 없어서 추천기관의 설명에 따라 작성한 후 확인을 받은 것이며, 신청 용도를 ‘생산 원료’로 기재한 것은 해당 물품의 최종적인 실제 용도를 표시한 것이고, 추천대상 신청인의 유형(실수요자, 생산자, 무역업자)은 별도로 명시하여 기재토록 되어 있지 않았다.
즉 청구법인은 쟁점물품의 수입 당시 합리적 주의를 다하여 추천기관에 문의하였고, 확인한 방식에 따라 할당관세 신청서 및 필요 증빙서류를 제출하였고, 추천기관으로부터 일절 수정 요청도 없었다.
(나) ‘실수요자’의 정의·요건은 2022년에 규정된 것으로, 2020년 쟁점물품 수입 시 납세자가 그 관련 기준을 미리 알 것을 기대하는 것은 무리다.
「관세법」 제17조에서 “관세는 수입신고 당시의 법령에 따라 부과한다”라고 규정하고 있고, 「형법」 제1조 제1항은 “범죄의 성립과 처벌은 행위 시의 법률에 따른다”라고 규정하고 있다.
쟁점물품 할당관세 추천 및 수입신고 시점인 2020년의 ‘산업통상자원부 소관품목에 대한 할당관세 추천요령(산업통상자원부 공고 제2020-3호, 2020.1.2.)’에서는 ‘실수요자’의 범주(정의·요건·제약사항 등)에 관한 규정이 없고, 2021년 관련 규정 및 추천요령도 그와 동일하다.
이와 같이 쟁점물품의 수입신고 시점에서는 ‘실수요자’의 요건을 제한한 바 없었고, ‘2022년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2022-1호, 2022.1.19.)’에 ‘실수요자’의 정의·요건이 추가·명시되었다.
따라서 처분청이 개정된 ‘실수요자’의 정의·요건을 기초로 쟁점 처분을 한 것은 납세자의 예측 가능성 및 법적 안정성을 현저히 침해하는 불법 부당한 처분이다.
(다) 절차상 ‘부정한 행위’는 없었으며, 처분청이 제기한 혐의에 대해서도 ‘고의성 없었음’이 확인된다.
처분청은 청구법인이 ‘무역업자’임에도 ‘실수요자’로 가장하여 추천기관을 기망하였다며, ‘부정한 방법’으로 할당관세를 적용하였다는 혐의로 추징 관세에 가산세 40%, 추징 부가가치세에 60%의 가산세율을 적용하였다.
「국세기본법」 및 「관세법」에서 부정한 행위(또는 부당한 방법)에 관하여 공히 규정하는 바는, 거짓 또는 허위의 증빙, 증빙문서의 고의적인 파기, 조작, 은폐 등 행위를 전제하는 것으로, 우리나라의 현행 「조세범 처벌법」상 부정행위의 개념은 ‘적극적 행위’와 ‘고의성’을 핵심 요건으로 규정하고 있다.
이 건과 관련하여 처분청은 검찰청에 고발 송치(2022형 제20351호)하였으나, 서울서부지방검찰청장은 ‘실수요자’의 의미를 정확하게 인지하지 못한 점, 계획적인 범행으로 보기 어려운 점, 이후에 ‘무역업자’로서 할당관세 추천을 받아 수입한 점 등을 고려하여 불기소 처분하였으므로 이 건의 경우 ‘적극적 행위’와 ‘고의성’이 없다.
또한 청구법인은 국내 중소기업에 폴리에틸렌을 공급하는 무역업자로서 할당관세 추천 자격(물적요건, 인적요건)이 입증되며, 할당관세추천 신청 시 요구되는 거래 사실관계 관련 자료를 일절 숨김없이 제출하였고, 청구법인의 자격에 관하여 추천기관으로부터 일절 문제 제기나 개선 요구를 받은 사실이 없다.
따라서 법률상 규정된 불법·부당의 행위 요소가 없었음에도 불구하고 할당관세(율) 적용 적정성에 대한 사후적 판단에 따라 청구법인을 조세범으로 단정한 쟁점 처분은 중소기업의 경영 안정성 등을 침해하고 있다.
(라) 납세자가 그 의무를 알지 못한 것이 무리가 아니었다고 할 수 있는 ‘정당한 사유’가 있다.
쟁점물품 할당추천 신청 및 수입신고 시 적용되는 규정은 「관세법」 제71조, 같은 법 시행령 제92조 제3항, 산업통상자원부 공고 제2020-3호 및 한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2020-1호이며, 쟁점물품 수입 시에는 위 규정 중 어디에도 ‘실수요자’의 정의·요건에 관한 규정은 명시되어 있지 않다.
‘2022년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2022-1호, 2022.1.19.)’ 공포 시에 이르러서야 ‘실수요자’의 정의, 요건에 관하여 규정상 명시되었으므로, 청구법인이 이러한 개정을 예측하여 인지하는 것은 무리이다.
청구법인은 할당관세 신청자격 및 신청서 작성 요령을 확인하기 위해 추천기관에 거래구조를 설명하였고, 관련 서류를 작성하여 제출한 후 추천기관으로부터 적법하게 추천서를 발급 받았다. 또한 쟁점물품은 전량 국내 플라스틱 제조 중소기업에 공급하였고, 그 거래실적 증빙자료도 처분청에 제출하였다.
처분청 판단은 ‘2022년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2022-1호, 2022.1.19.)’상 ‘실수요자’의 정의에 기초한 것으로, 처분청이 제기한 혐의는 모두 검찰에서 불기소 결정되었고, 청구법인이 ‘실수요자’의 의미를 정확하게 인지할 수 없는 등 고의성 없음이 이미 확인되었다.
그럼에도 불구하고, 처분청이 지속적으로 청구법인에 대하여, ‘실수요자’로 ‘가장’하였다, 추천기관을 ‘기망’하였다거나, 세관장에게 ‘거짓’으로 신고하였다는 등 청구법인이 행하지 않은 일에 대해 악의적인 혐의를 적용하는 것은 법률에서 인정하는 납세자가 예측할 수 없었던 사정을 부인하는 것일 뿐만 아니라, 할당추천(행정사무) 기준 수립·공표의 미비를 납세자의 책임으로만 전가하는 행정편의주의적 발상이다.
나. 처분청 의견
(1) 청구법인은 실수요자가 아님에도 실수요자 자격으로 할당관세 부당추천을 받았다.
(가) 청구법인은 실수요자가 아니다.
쟁점물품의 할당관세 추천에 대한 한계수량 중 배정물량의 80%는 ‘실수요자 및 실수요자 단체’에 배정되어 있다. 이는 폴리에틸렌을 원재료로 투입하여 제조·생산하는 국내 업체를 지원하기 위함이며, 이러한 목적은 처음 할당관세가 적용되기 시작한 2006년도 산업자원부 공고에서도 확인할 수 있다. 이러한 사유로 할당관세 추천에 대한 한계수량이 적용되는 연도에는 실수요 자격요건을 갖춘 자는 추천기관의 장이 필요하다고 인정하는 서류인 ‘용도 내 사용각서’를 제출하여야만 실수요자 자격으로 추천을 받을 수 있다.
‘용도 내 사용각서’에는 “수입한 물량은 직접 생산에 사용하여야 하고 국내외 재판매하거나 제3자에게 제공하지 않는다”라는 내용이 포함되어 있다. 이는 실수요자로 추천받은 물량에 대해서는 직접 제품생산의 원료로 사용해야한다는 점을 명확히 하고 있는 것이다. 반면에 무역업자 자격으로 할당관세 추천을 신청할 경우 수입대행계약서 또는 공급계약서를 제출하도록 하여 구분·운용하고 있다.
청구법인은 추천기관에 할당관세 추천 신청 시, ‘용도 내 사용각서’를 제출한 후 할당관세 추천을 받았다. 청구법인이 직접 작성하여 제출한 ‘용도 내 사용각서’에는 “추천받은 물량은 당사가 직접 생산하는 제품의 원료로서 상기 사용용도로만 사용한다”와 “추천받은 물량을 국내외에 재판매하거나 제3자에게 제공하지 않으며 이를 이용한 부당이익을 취하지 않는다”라는 내용이 분명하게 적시되어 있고, 청구법인은 이 ‘용도 내 사용각서’를 제출함으로써 실수요자 자격에 제출 서류상 하자가 없어 추천기관으로부터 할당관세 추천을 받을 수 있었던 것이다.
(나) 청구법인은 실수요자 자격으로 쟁점물품에 대하여 할당관세를 적용받았으나 수입 이후 전량 타 업체에 판매하였다.
청구법인은 사업자등록증상 업태에 제조도 같이 기재되어 있기는 하나, 실질은 쟁점물품을 투입하여 생산 및 제조할 수 있는 공장 설비를 갖추고 있지 않고 석유화학제품의 도매·무역업만을 영위하는 업체이다. 그러나 청구법인은 실수요자 자격으로 할당관세를 추천·적용 받아 수입신고한 후 추가 가공 없이 국내 거래처인 ○○○ 등 제3의 업체에 전량 판매하였다.
청구법인이 추천기관으로부터 해당 물품에 정하여진 일정 수량 범위 안에서 할당관세 적용 ‘추천’을 받아 그 추천서를 수입신고 수리 전까지 세관장에게 제출하여야 할당관세를 적용받을 수 있으므로, 이러한 추천기관의 추천은 할당관세를 적용받기 위하여 필수적으로 갖추어야 할 절차적 요건이라 할 수 있고, 수입업자는 할당관세 적용을 통해 관세를 감면받으려면 정당한 절차를 거쳐 적법하게 추천기관의 추천을 받아야 한다.
따라서 수입업자가 추천기관에 추천을 신청하면서 추천기관 등이 요구하는 추천 자격에 관하여 허위의 소명자료를 제출함으로써 추천기관을 기망하여 추천을 받은 경우에는 부정한 방법으로 추천을 받은 것으로써 적법한 추천 절차를 거쳐 할당관세를 적용받았다 할 수 없으므로, 「관세법」 제270조 제4항에서 정한 관세포탈 행위에 해당한다고 보았다. 또한 수입통관 시에 할당관세를 적용하여 관세 등을 신고·납부한 후에 위 수입물품 중 그 추천이 전제한 것과 달리 자신이 제품을 제조하는 데 사용하지 않고 가공 없이 그대로 타인에게 판매한 것은 할당관세 적용 요건을 충족하지 못하는 것이다(대법원 2017.9.21. 선고 2016두34417 판결).
처분청은 이 건을 진행하면서 할당관세 제도의 주무부처인 산업통상자원부장관에게 ‘실수요자’ 자격에 대하여도 질의하였고, 이에 산업통상자원부장관은 “실수요자는 재화의 유통단계에서 자기가 직접 사용 또는 소비하기 위해 구입하는 자를 의미하고 할당관세를 받은 폴리에틸렌을 자기가 직접 사용하지 않고 매출한 경우에는 실수요자에 해당하지 않는다”라고 회신하였다.
이처럼 청구법인은 ‘실수요자’ 자격에 부합하지 않음에도 “실수요자 자격으로 할당관세를 추천받기 위해 직접 생산하는 제품의 원료로서 사용 및 재판매·제3자 제공하지 않겠다”는 ‘용도 내 사용각서’를 허위로 추천기관에 제출하였고, 위 각서 내용과 달리 타인에게 판매하였으므로 할당관세 적용을 취소한 쟁점 처분은 적법하다.
(다) 청구법인은 실수요자의 정의 및 요건을 수입신고 이전 할당관세 추천 신청 시 이미 알고 있었다.
청구법인의 대표이사 A는 2022.3.7. 피의자 신문 당시 진술에서 해외거래처로부터 구매한 쟁점물품은 할당관세를 적용받을 것으로 예상하여 구매한 것이나, 무역업자의 물량이 모두 소진되어 할당관세를 적용받을 수 없게 되자 실수요자로 신청하여 추천받은 사실을 인정하였다.
쟁점물품 수입 이후, 청구법인은 폴리에틸렌 수입 물량에 대해서는 ‘「대외무역법」상의 무역업자로서 가목 또는 나목의 자와 수입대행계약 또는 공급계약을 체결한 자 등’으로 할당관세를 추천받아 수입하였다.
또한 청구법인은 쟁점사건에 대하여 서울서부지방검찰청에서 불기소 처분하였으므로 ‘적극적 행위’와 ‘고의성’이 없음이 인정되었다고 주장하나, 서울서부지방검찰청은 2022.12.2. 처분청의 고발 의견대로 실수요자 자격으로 추천받은 위 13건에 대해서는 부정한 방법으로 관세를 감면받아 「관세법」 위반 피의사실이 인정된다는 결정을 하였다.
다만 청구법인의 주장과 같이 부정한 행위 및 관세포탈 고의가 없다고 인정되어 불기소 처분을 한 것이 아니고, 공소제기가 가능함에도 불구하고 피의자가 초범이며, 총 36회 수입 중 부당하게 관세를 감면받은 수입 건은 13건에 불과하고, 감면 받은 세액을 전액 납부한 사정을 고려하여 ‘기소유예’ 처분을 한 것이다.
(라) 쟁점 처분은 처분청의 사후적 판단에 따른 과도한 처분이 아니다.
청구법인은 추천기관으로부터 일체의 문제제기나 개선 요구를 받은 사실이 없어 본 처분이 처분청의 사후적 판단에 따른 과도한 처분이고, 쟁점물품 수입 당시 할당관세 추천요령에 ‘실수요자’의 범주가 규정되지 않았다고 주장하나, 수입업체가 추천기관에 관련 자료를 첨부하여 할당관세 적용 추천을 신청하고, 추천기관이 일정한 심사를 거쳐 추천요건이 충족되었다고 판단하여 추천서를 작성·교부하는 방식으로 추천행위를 한다고 하더라도, 그 추천은 수입신고를 하면서 관세를 신고·납부하거나 관세부과처분을 받게 될 때 할당관세를 적용받을 수 있을지에 관하여 1차적으로 심사·확인한 것에 불과하고, 그 할당관세 적용에 관한 종국적인 결정은 세관장 등에 의해서 관세경정부과처분의 형태로 이루어지는 것이므로 추천기관의 추천은 할당관세의 적용을 확정하거나 세관장 등의 결정을 구속하는 효력이 있는 처분에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2017.9.21. 선고 2016두34417 판결, 같은 뜻임).
또한 ‘2020년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 추천요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2020-1호, 2020.1.2.)’ 자격요건에 실수요자, 생산자, 무역업자를 구분하고 있으며, 무역업자는 ‘실수요자 또는 생산자와의 수입대행계약 또는 공급계약을 체결한 자’로 한정지은 점으로 볼 때, 실수요자 또는 생산자는 쟁점물품을 제조하는 자로 충분히 이해할 수 있고, 청구법인은 쟁점물품 수입 이후 폴리에틸렌 수입 물량에 대해서는 ‘3. 「대외무역법」상의 무역업자로서 가목 또는 나목의 자와 수입대행계약 또는 공급계약을 체결한 자 등’ 무역업자 자격으로 할당관세를 추천받아 수입하였다. 이는 청구법인이 무역거래 관계를 충분히 인지하고 그 자격과 목적에 맞추어 서류를 구비하여 제출해야 함을 알고 있었다는 반증이다.
그리고 ‘2022년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2022-1호, 2022.1.19.)’ 추천자격 중 실수요자에 대해 ‘해당 품목을 원료로 플라스틱 제품 등을 직접 생산하는 자’로 추가 기재된 이유는 2021년 산업통상자원부 국정감사 시 청구법인과 같이 제조업체가 아님에도 실수요자로 가장하여 할당관세 추천을 받아 관세를 포탈하는 공정무역 질서를 해치는 심각한 사회문제가 발생하였고, 이에 대해 기존 세부추천요령보다는 사후관리 등 감독을 강화하고자 실수요자 자격으로 추천신청 시 공장등록증을 추가로 제출하게 하는 등 제도를 보완한 것이다.
(마) 쟁점 처분은 적법한 절차에 따라 진행되었다.
청구법인은 처분청이 경정통지서에 실질적인 경정 사유를 밝히지 않았기 때문에 근거과세 원칙에 반하는 위법한 처분이라고 주장하나,
처분청은 2022.10.7. 경정고지 시 경정통지서 없이 납세고지서만을 청구법인에게 교부한 후, 절차상 하자를 인지하고 이를 치유하고자 기존 세액경정처분을 취소·환급하고 2023.3.6. 재처분을 하면서 경정통지서와 납세고지서를 함께 교부하였다.
경정사유 기재와 관련하여 “세액경정처분 이전에 저가신고에 따른 관세포탈 혐의 등으로 조사를 받았고 조사과정에서 세액경정사유를 인지한 점과 세액경정통지서와 함께 납부고지서를 처분청이 교부한 점 등에 비추어볼 때 세액경정처분은 타당하다”고 결정한 심판례(국심 2006관144, 2006.7.12.)와 같이 청구법인은 쟁점 처분 이전에 관세포탈 혐의로 조사를 받았고, 조사 과정에서 청구법인의 대표는 할당관세를 부정하게 추천받은 사실에 대하여 진술한 바 있으므로, 당시 조사 과정에서 세액 경정 사유를 충분히 인지하였다.
(2) 청구법인에게는 가산세를 면제할 정당한 사유가 존재하지 않는다.
청구법인은 할당관세를 적법하게 추천받았고, 2020년 관련 규정에 실수요자의 범주에 관한 정의가 없었으며, 고의성이 없는 등 정당한 사유가 있어 가산세 면제 대상이라고 주장하나, 가산세는 과세권의 행사 및 조세채권의 실현을 용이하게 하기 위하여 납세자가 정당한 이유 없이 법에 규정된 신고·납세 등 각종 의무를 위반한 경우 법이 정하는 바에 의하여 부과되는 행정상의 제재로서 납세자의 고의·과실은 고려되지 아니하고, 법령의 부지·착오 등은 그 의무의 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당하지 아니한다(대법원 2007.4.26. 선고 2005두10545 판결, 같은 뜻임).
또한 자기 나름의 해석에 의하여 조세가 면제된다고 잘못 판단한 것은 단순한 법령의 부지 내지는 오해에 불과하고, 그 납부의무를 게을리 한 데에 정당한 사유가 있다고 보기도 어렵다(대법원 2004.6.24. 선고 2002두10780 판결, 같은 뜻임).
앞서 살펴본 바와 같이 청구법인이 쟁점물품 수입 이후 폴리에틸렌 수입 물량에 대해서는 ‘무역업자’ 자격으로 할당관세를 추천받아 수입한 점을 보았을 때, 청구법인은 그 자격과 목적에 맞추어 서류를 구비·제출하여야 함을 알고 있었다.
또한 ① ‘2020년 폴리에틸렌 할당관세 추천요령’ 자격요건에 실수요자, 생산자, 무역업자를 분명히 구분한 점, ② 용도 내 사용각서를 함께 제출하도록 공고되었음에도 불구하고 실수요자의 의미에 대해 자의적으로 해석한 점, ③ 청구법인 대표 A가 할당관세 무역업자 물량이 소진되어 실수요자 자격으로 신청하였다고 진술한 점 등을 종합해 볼 때, 실수요자의 의미를 인지할 수 없었던 사실관계의 부지 또는 오해의 사정이 있다고 인정할 수 없고 오히려 할당관세 신청을 잘못한 귀책사유는 청구법인에게 있는 것이므로 가산세를 면제할 정당한 사유가 없다.
3. 심리 및 판단
가. 쟁점
① 청구법인이 적법하게 할당관세를 적용받았는지 여부
② 가산세를 면제할 정당한 사유가 있는지 여부
나. 관련 법령(게재 생략)
다. 사실관계 및 판단
(1) 청구이유서 및 처분청 답변서 등의 이 건 심리자료에 의하면, 다음의 사실이 나타난다.
(가) 청구법인이 수입한 쟁점물품은 폴리에틸렌으로서 선형 저밀도 폴리에틸렌(LLDPE)와 저밀도 폴리에틸렌(LDPE)으로서, 식품포장 필름, 일회용 위생제품, 포장재, 건설·자동차·전자 가전산업 등에서 사용되는 주요 소재 원료이다.
(나) 쟁점물품은 2006년부터 할당관세를 적용받기 시작하여 연도별로 한계수량을 지정하거나 수입전량에 대하여 할당관세를 적용하였고, 2015년부터 2016년까지는 쟁점물품 수입전량에 대하여 할당관세율 2%를 적용하였고, 2017년부터 2019년까지는 쟁점물품 수입전량에 대하여 할당관세율 0%를 적용였으나, 2020년부터는 추천기관의 추천을 받아 할당관세율 0%를 적용하고 있다.
(다) 청구법인은 「관세법」 제71조 및 같은 법 시행령 제92조 제3항과 ‘산업통상자원부 소관품목에 대한 할당관세 추천요령(산업통상자원부 공고 제2020-3호, 2020.1.2.)’ 및 ‘2020년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2020-1호, 2020.1.2.)’에 따라 할당관세 추천을 받았다고 주장한다.
(라) 청구법인은 이 건 관련 수입신고 내역을 제출하였고, 수입 후 전량 국내 중소기업에 공급한 자료를 같이 제출하였다.
(마) 청구법인은 쟁점물품 할당관세 추천 및 수입신고 시점인 2020년 추천기관의 ‘2020년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2020-1호, 2020.1.2.)’에는 ‘실수요자’의 범주에 관한 규정이 없었고, 2022년 개정된 ‘2022년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2022-1호, 2022.1.19.)’에서 실수요자(해당품목을 원료로 플라스틱 제품 등을 직접 생산하는 자)로 정의되었다 주장하고 있다.
(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여,
(가) 먼저 쟁점①에 대하여 살피건대, 청구법인은 ‘폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령’에 따른 실수요자에 해당하므로 청구법인이 쟁점물품의 할당관세 추천 요건을 충족한다는 의견이나,
청구법인은 쟁점물품을 원료로 플라스틱 제품 등을 직접 생산한 것이 아니라 쟁점물품을 원료로 플라스틱 제품을 생산하는 국내 중소 기업에 전량 판매하여 실수요자로 보기 어려운 점, 처분청이 제출한 ‘폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령(한국프라스틱공업협동조합연합회 공고 제2020-1호, 2020.1.2.)’에는 ‘용도 내 사용각서’ 제출 의무가 기재되어 있고, 그 내용에 “추천받은 물량은 청구법인이 직접 생산하는 제품의 원료로 사용하고, 추천받은 물량을 국내외에 재판매하거나 제3자에게 제공하지 않는다”는 취지의 내용이 기재되어 있으며, 청구법인의 대표이사도 피의자 신문에서 ‘이미 무역업자 분의 할당관세 추천 물량이 마감된 상태여서 수입된 폴리에틸렌을 실수요자로서 할당관세를 추천받았음’을 인정한 점, 산업통상자원부장관이 ‘실수요자는 재화의 유통단계에서 자기가 직접 사용 또는 소비하기 위해 구입하는 자를 의미함’이라 회신(화학산업팀-10, 2022.1.6.)한 점, 2022.12.2. 서울서부지방검찰청의 불기소 이유 통지서에서 부정한 방법으로 관세를 감면받은 「관세법」 위반 피의사실을 인정하여 기소유예로 처리한 점, 처분청은 당초 경정고지 시 납세고지서만을 교부하였다가 이러한 절차상 하자를 치유하고자 다시 경정통지서와 납세고지서를 교부한 것으로 달리 쟁점 처분①에 하자나 위법이 있다고 보기 어려운 점 등에 비추어 청구법인이 부당하게 할당관세 추천을 받은 것으로 보이므로, 처분청이 쟁점물품에 대하여 할당관세 적용을 배제하고 관세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단된다.
(나) 다음으로 쟁점②에 대하여 살피건대, 청구법인은 합리적 주의를 다하여 할당추천 기준을 확인하였고, ‘실수요자’의 정의·요건은 2022년에 규정된 것으로, 2020년 쟁점물품 수입 시 납세자가 그 관련 기준을 미리 알 것을 기대하는 것은 무리였으므로 청구법인에게 가산세를 면제할 정당한 사유가 있다는 취지 등으로 주장하나, 2020.1.2. 추천기관에서 공고한 ‘2020년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령’에서 할당관세 추천대상자를 실수요자, 생산자, 무역업자로 구분하고 있고, 청구법인도 이에 따라 쟁점물품 수입 이후 실수요자가 아닌 무역업자로 할당관세 추천을 받은 것은 실수요자의 자격요건을 이미 알고 있는 것으로 보이는 점, 2020.1.2. 추천기관에서 공고한 ‘2020년 폴리에틸렌 등에 대한 할당관세 세부추천 요령 공고’에서 할당관세 추천신청 시 구비서류로 ‘용도 내 사용각서’를 함께 제출하도록 공고되었음에도 불구하고 실수요자의 의미에 대해 청구법인이 자의적으로 해석한 점 등에 비추어 처분청이 청구법인에게 가산세를 부과한 이 건 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.
4. 결론
이 건 심판청구는 심리 결과 청구 주장이 이유 없으므로 「관세법」 제131조와 「국세기본법」 제80조의2, 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다. |
