한국관세무역개발원

관세 관련 행정규칙의 법규성 판단 사례

권 종 열｜서울세관 심사총괄과

1. 개요

행정규칙이란 행정조직 내부에서 행정의 사무처리 기준으로서 제정된 일반적·추상적 규범을 말한다. 실무에서의 훈령·통첩·예규 등이 행정규칙에 해당한다. 행정규칙은 통상 법적 근거 없이 제정되고 법규가 아니라는 점에서 법규명령과 구별된다.

행정규칙은 원칙상 대외적인 구속력은 없지만, 행정조직 내부에서는 구속력을 갖고 있으므로, 즉 행정공무원은 내부적으로 행정규칙을 따를 의무가 있으므로 행정의 실제에 있어 구속력이 있는 규범으로 적용되고 있다. 행정규칙은 법령보다 구체적인 행정사무의 처리기준을 정하는 것이다. 이처럼 행정공무원은 법령보다도 구체적인 행정사무의 처리 기준을 정하기 때문에 행정공무원은 법령보다도 행정규칙에 따라 행정권을 행사하는 경우가 많다. 이에 오늘날의 행정을 법에 의한 행정이 아니라 ‘행정규칙에 의한 행정’이라고 부를 정도로 행정규칙은 행정의 대외적 작용을 규율하는 규범이 되고 있다.

관세행정과 관련해 관세법령정보포털에 공개된 관련 고시, 훈령, 예규가 292개에 달하는 것을 볼 때, ‘행정규칙에 의한 행정’은 관세행정에서도 예외는 아니라고 할 것이다.

행정규칙의 이러한 구속력은 사실상 구속력이며, 엄밀한 의미에서의 법적 구속력은 아니다. 행정규칙이 대외적으로 법적 구속력을 갖는가 하는 것은 별개의 문제다. 행정규칙의 대외적인 법적 구속력이란 국민이 행정행위가 행정규칙에 위반했다는 이유로 행정행위의 위법을 주장할 수 있는지와 행정규칙이 법원에 대해 재판규범이 되는가 하는 문제다.

행정규칙의 대외적 구속력을 인정하면 행정규칙을 위반한 행정처분은 그것만으로 위법하고, 행정규칙에 대외적 구속력을 인정하지 않으면 행정처분이 행정규칙을 위반했다는 것만으로는 위법하게 되지 않는다. 행정규칙이 대외적으로 법적 구속력이 있는가 하는 문제에 대해서는 논란의 여지가 있다.

또한 학설과 판례에서 일부 행정규칙은 대외적 효력이 있는 것으로 인정하고 있는바, 이하에서는 판례를 중심으로 관세 관련 행정규칙의 법규성을 판단한 사례에 대해서 살펴보고자 한다.

2. 관세 관련 행정규칙의 법규성 판단 사례

1) 「관세평가 시행세칙」의 법규성(대법원 1992.7.14. 선고 91누10763 판결)

「관세평가 시행세칙」(관세청 고시 1989.11.11. 제89-600호)에 의하면, 이 고시는 과세가격의 결정에 관한 「관세법」, 「관세법 시행령」, 「관세법 시행규칙」, 「관세 및 무역에 관한 일반협정」 제7조의 시행에 관한 협약의 규정을 집행하는 데 필요한 세부사항을 정함을 목적으로 제정된 것으로서(제1조), 수입물품의 실제지급금액에 포함되지 않은 특허권 등의 사용료가 수입물품과 관련되고 거래의 조건으로 지급되는 경우에는 이를 과세가격에 가산하되(제20조 제1항), 그 사용료가 수입물품과 관련되는 경우로 ‘수입물품이 특허권 등에 의하여 생산된 완제품의 생산에 전용되는 부분품 재료인 경우’ 등이 그 사용료가 수입물품의 거래의 조건으로 지급되는 경우로 ‘특허권 등의 권리를 보유한 자가 당해 수입물품을 독점생산하고 있어 제3자로부터 구입이 불가능한 경우’와 ‘특허권 등의 권리를 보유한 자가 그 권리의 대상이 되는 물품의 품질검사를 요구함으로써 그 자 또는 그가 지정하는 자로부터 공급받지 아니하면 달리 해당 물품을 구입할 수 없는 경우’ 및 ‘기타 사용료의 지급이 없이는 계약상 또는 사실상 당해 물품을 구입할 수 없는 경우’ 등이 규정돼(제20조 제3항 제2호와 제4항 제1호 또는 제3 각호) 있음은 소론과 같다.

그러나 위 「관세평가 시행세칙」은 그 규정의 성질과 내용이 수입물품에 대한 과세가격의 결정 등에 관한 기준 등 행정청 내의 사무처리의 준칙을 정한 것에 불과하므로, 관세청장이 관계 행정기관 및 직원에 대해 그 직무권한 행사의 지침을 정해주기 위해 발한 행정조직 내부에서 행정명령의 성질을 갖는 것이라고 할 것이고, 따라서 이 고시는 행정조직 내부에서 관계 행정기관이나 직원을 구속함에 그치고 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 것은 아니라고 볼 것이다.

2)관세율표상 품목분류의 기준을 정한 관세청 고시가 법규 명령으로서의 효력을 갖는지 여부(대법원 2004.4.9. 선고 2003두1592 판결)

舊 「관세법」제7조에 의하면 관세의 세율은 별표 관세율표에 의하되, 제7조의3에서 관세청장은 대통령령이 정하는 바에 의해 품목분류의 적용에 관해 필요한 기준을 정할 수 있도록 하고 있고, 그 위임에 따른 舊 「관세법 시행령」 제1조의10 제1항에서는 품목분류의 적용기준은 관세청장이 재정경제부 장관의 승인을 얻어 고시하도록 규정하고 있으며, 이에 따른 「관세법 제7조의3의 규정에 의한 품목분류 기준고시」 제2-9-0 (이하 ‘이 사건 관세청 고시’라 한다)에 의하면, ‘고추 다대기(다진양념)’에 관해 다섯 가지의 구성요건을 정하고, 그 요건을 모두 충족하는 경우에 한해 해당 물품을 관세율표상 세번을 제2103호의 혼합 조미료로 분류하도록 규정하고 있다.

이와 같은 관세청 고시는 국제적으로 수많은 종류의 물품이 거래되고 있고 또 새로이 많은 종류의 물품이 생겨나고 있는 상황에서 구체적으로 어떠한 물품이 관세율표의 어느 항목에 해당하는지가 불분명할 경우에 품목분류자의 주관적인 판단을 배제하고 정확하고 일관성 있는 품목분류를 한 다음 이에 따른 관세율을 적용하기 위해 제정·고시된 통일적인 해석기준이나 적용기준이 되는 것이다.

어떤 법령이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 구체적인 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 고시는, 해당 법률 및 그 시행령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 그와 결합해 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 갖는 것이며, 그와 같은 고시의 내용이 관계 법령의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한 효력이 없는 것이라고 할 수 없는 것인바(대법원 2002.9.27. 선고 2000두7933 판결, 대법원 2003. 9.26. 선고 2003두2274 판결 등 참조), 이 사건 관세청 고시는 상위 법령으로부터 관세율표상 품목분류의 적용기준에 관한 위임을 받아 품목분류의 세부적인 기준을 정하기 위해 마련된 규정으로서 상위 법령의 내용과 결합해 대외적인 효력을 갖게 되는 법규명령이라고 할 것이며, 또한 규정의 체계나 취지에 비춰 위와 같은 관세청 고시가 상위 법령의 위임 한계를 벗어나거나 포괄위임에 의한 것이라고 할 수 없을 뿐 아니라 그 내용 또한 관련 법령의 목적이나 취지에 반한다고 보이지 않으므로 그 효력을 함부로 배척할 수는 없다고 할 것이다.

따라서 원심이 이 사건 관세청 고시가 단순히 과세관청 내부에서 세법의 해석기준 또는 집행기준이 되는 행정규칙이라고 본 잘못은 있으나, 그 내용이 되는 분류기준이 합리적이라고 보고 관세청 고시에서 정한 고추 다대기로서의 모든 기준을 충족하지 못한 이 사건 물품은 고추 다대기에 해당하지 않는다고 판단한 결론에서는 정당하고, 거기에 과세요건 법정주의 또는 포괄 재위임 금지에 관한 법리를 오해했다거나 관세율표의 해석에 관한 법리를 오해해 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 원고가 상고 이유에서 들고 있는 대법원 판결은 이 사건과는 사안을 달리하는 것이어서 여기에 원용하기에 적절하지 않다.

3)품목분류 사전회시 신청에 의한 관세청장의 품목분류 결정과 이에 대한 변경 결정의 법적 성질(대법원 2006.4.28. 선고 2005두6225 판결)

舊 「관세법」 제7조의2에서 정하는 사전회시 신청에 의한 관세청장의 품목분류 결정과 이에 대한 변경 결정은 관세청장이 수출입 물품이 관세율표상의 어느 품목에 해당하는지를 판단하는 법 해석 및 법 집행 작용으로서 관세청의 내부에 있어서 「관세법」의 해석기준 및 집행기준을 시달한 것으로 국민의 권리, 의무에 관해 일반적 구속력을 갖는 법규명령은 아니라고 할 것이다.

같은 취지에서 원심이 관세청장의 품목분류 변경 결정은 법규명령이 아니므로 조세법령 불소급 원칙이 적용될 여지가 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 관세청장의 품목분류 결정의 법적 성격과 조세법령 불소급 원칙에 관한 법리 오해 등의 위법이 없다.

4)「소요량의 산정 및 관리와 심사」(관세청 고시)가 법규명령으로서의 효력을 가지는지 여부

「수출용 원재료에 대한 관세 등 환급에 관한 특례법」(이하 ‘「관세환급특례법」’이라 한다)은 제2조 제4호에서 ‘소요량’이란 수출물품을 생산하는 데 소요되는 원재료의 양으로서 생산과정에서 정상적으로 발생하는 손모량(損耗量)을 포함한 것을 말한다고 정의한 다음, 제10조 제1항에서 환급신청자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수출물품에 대한 원재료의 소요량을 계산한 서류(이하 ‘소요량계산서’라 한다)를 작성하고 그 소요량계산서에 의해 환급금을 산출(算出)한다고 규정하고 있다.

또한 「관세환급특례법 시행령」 제11조는 제1항에서 소요량계산서를 작성하고자 하는 자가 관할지 세관장에게 신고하고 그 신고된 바에 따라 소요량을 계산해야 하는 사항으로서 ① 수출물품명, ② 소요량 산정 방법, ③ 소요량 산정의 기준이 되는 기간 및 적용 기간, ④ 수출물품의 제조공정 및 공정설명서, ⑤ 기타 소요량 계산과 관련된 사항으로서 관세청장이 정하는 사항을 규정한 다음, 제4항에서 ‘소요량의 산정 및 관리에 대한 기준과 그 절차에 관하여 필요한 사항’은 관세청장이 정한다고 규정하고 있다.

이에 따른 舊 「소요량의 산정 및 관리와 심사」 (이하 ‘舊 관세청 고시’라 한다) 제1-2조에서 ‘손모량’이란 수출물품을 정상적으로 생산하는 과정에서 발생하는 원재료의 손실량(불량품 생산에 소요된 원재료의 양은 제외)을 말한다(제2호)고 규정하고 있으며, ‘부산물’이란 수출물품 생산공정 중에 수출물품 이외에 부수적으로 발생하는 경제적인 가치를 가진 물품으로서 판매되거나 자가사용되는 물품을 말한다(제7호). ‘자율소요량’이란 법 제10조 제1항 및 영 제11조의 규정에 의해 소요량계산서작성업체에서 산정한 소요량을 말한다(제12호)고 각각 정의한 다음, 제2-4조 제2항에서 제품을 생산하는 과정에서 원재료가 화학적으로 통합되는 경우 일정 기간별 단위소요량은 ‘일정 기간 동안 제품 생산에 사용된 원재료의 종류별 총량’을 ‘일정 기간 동안에 생산된 제품의 총량’으로 나눈 양으로 산정한다고 규정하고, 제2-5조 제2항에서 제품을 생산하는 과정에서 원재료가 화학적으로 통합되는 경우 1회계연도 단위소요량은 ‘1회계연도 동안 제품 생산에 사용된 원재료의 종류별 총량’을 ‘1회계연도 동안에 생산된 제품의 총량’으로 나눈 양으로 산정한다고 규정하고 있다.

나아가 舊 관세청 고시 제2-14조는 제1항에서 부산물을 발생시킨 원재료를 구분해 파악하기 어려운 경우에는 제품의 생산과정에 드는 원재료 전부로부터 부산물이 발생하는 것으로 본다고 규정하고, 제2항에서 ‘부산물 공제비율’을 산출하는 공식을 (A : 부산물이 발생하는 해당 공정에서 생산된 제품의 가격, B : 부산물이 발생하는 해당 공정에 소요된 총 소요 원재료의 가격, C : 부산물을 발생시킨 해당 원재료의 가격, D : 부산물의 가격. 다만 A, B의 가격을 산정하기 곤란한 경우에는 D/C로, A, B, C, D의 가격을 산정하기 곤란한 경우에는 부산물 발생비율로 부산물 공제비율을 대신할 수 있다)로 정한 다음, 제4항에서 부산물이 발생한 원재료에 대한 환급금은 제2항의 부산물 공제비율을 적용해 ‘환급금 = 부산물 공제 전 환급금 × (1 - 부산물 공제비율)’의 방식으로 산출한다고 규정하고 있다(이하 제2-14조의 각 규정을 통틀어 ‘부산물 관리규정’이라 한다).

앞서 본 관계 법령의 내용과 형식 및 취지 등을 종합하면, 舊 산업통상자원부 고시와 舊 관세청 고시의 각 규정은 ‘환급금의 환급기준 내지 환급의 대상·규모·방법 등’을 장관으로 하여금 정해 고시하도록 규정한 舊 「석유사업법」의 위임에 따른 것으로서, 그 법령 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합해 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖는 것으로 봐야 한다.

5)‘HS 해설서’ 및 ‘HS 분류의견서’의 법규성(부산고등법원 2017.9.29. 선고 2017누22329 판결)

수입물품에 대한 품목분류는 국내로 수입하는 물품에 대해 관세율을 결정하기 위해 적용하는 세관 절차로서 세계관세기구(WCO)에서 정한 HS 협약[통일 상품명 및 부호체계에 관한 국제협약(The International Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System)]에 따라 결정된다.

HS 협약은 전문과 본문 20개 조항 및 부속서(HS 품목표)로 구성돼 있고 부속서는 ① 품목분류표[4단위로 분류되는 호(Heading)와 추가 2단위로 분류되는 소호(Sub- Heading)로 구성], ② 부(部)·류(類)·소호(小號)의 주(註, Notes), ③ HS 협약 해석에 관한 통칙으로 구성돼 있는데, 우리나라는 이를 ？관세법？ 제50조에 의해 [별표] 관세율표로 수용해 적용하고 있다. 한편 관세율표상의 품목분류를 10단위로 더욱 세분해 ？관세법？ 제84조 및 동법 시행령 제98조에 의해 기획재정부 장관이 품목분류표[관세·통계통합 품목분류표(Harmonized System of Korea, 약칭 ‘HSK’)]를 고시해 운용하고 있다.

HS 협약에 따른 HS 협약 관련 지침 자료로서 ‘HS 해설서’(Explanatory notes to HS)와 ‘HS 분류의견서’(HS Classification Opinion)가 있는데, ‘HS 해설서’는 WCO의 HS 품목분류표와 관련된 공식적인 해설서 및 품목분류의 통일성을 확보하는 데 필요한 지침서로서 부, 류, 호 및 소호의 범위와 주 및 용어 등에 대해 해설을 하며, ‘HS 분류의견서’는 ‘HS 해설서’와 마찬가지로 품목분류의 통일성을 확보하는 데 필요한 지침서 및 WCO의 개별 품목에 대한 공식적인 품목분류 의견서로서 품목분류 코드와 분류이유 등이 적시된 자료다.

우리나라는 ‘HS 해설서’ 및 ‘HS 분류의견서’를 관세청 고시인 ‘「품목분류 적용기준에 관한 고시」’로 수용하고 있고, 이는 법규명령으로서의 효력을 갖는다.

6) 국세청 기본통칙의 법규성 유무(대법원 2007.2.8. 선고 2005두5611 판결)

국세청의 기본통칙은 과세관청 내부에 있어서 세법의 해석기준 및 집행기준을 시달한 행정규칙에 불과하고, 법원이나 국민을 기속하는 효력이 있는 법규가 아니므로, 기본통칙 그 자체가 과세처분의 적법한 근거가 될 수 없음은 조세법률주의의 원칙상 당연하다.